Des politiques urbaines et territoriales encore fortement centralisées et pilotées par l’Etat

Les modes de planification de l’espace qui ont été utilisés jusqu’ici et qui, pour une large part, sont toujours en vigueur dans les pays du sud et de l’est de la Méditerranée, résultent d’une forte tradition centralisatrice qui perdure encore aujourd’hui. Des indépendances jusqu’aux années 1980, les Etats se sont imposés à la fois comme garants de l’unité de la nation, comme moteurs du développement économique et comme responsables du fonctionnement des services publics de base (éducation, santé, eau, sécurité…).

Cette tradition centralisatrice est partagée par l’ensemble des pays du Maghreb et du Proche-Orient, quelle que soit la nature des régimes mis en place dans ces différents contextes : monarchie, république socialiste, république laïque, régime islamique… Le rôle prédominant de l’Etat s’enracine également dans l’extrême diversité ethnique, religieuse, régionale des nations qui ont émergé dans la région au cours des années 1950-1960. Dans ce contexte, on peut comprendre les importantes réticences que suscite, au sud et à l’est de la Méditerranée, la perspective d’une décentralisation de l’autorité publique. Pour de nombreux acteurs de la vie politique nationale, l’autonomie du « local » représente avant tout un risque de désagrégation de l’unité nationale au profit de particularismes locaux et régionaux. La décentralisation y est partout un chantier déclaré prioritaire qui peine à se concrétiser et qui procède, lorsqu’elle se met en place, d’une volonté politique au plus haut niveau (Jordanie, Maroc, Syrie) ou d’un Etat déficient (Liban, Territoires Palestiniens ) ou qui prend ailleurs la forme d’une gesticulation en demi-teinte sous la pression des organismes multilatéraux.

Les structures étatiques dans le domaine de l’urbanisme se caractérisent également par une forte centralisation. Au sommet, un ou deux ministères, selon que l’urbanisme et l’aménagement du territoire sont ou non formellement séparés, régissent les fonctions de planification, laissant la maîtrise d’ouvrage des projets d’aménagement à un ministère de la Construction ou de l’Equipement. Celle-ci peut, pour certains projets, être confiée à des établissement publics spécialisés. Les administrations déconcentrées de l’Etat, au niveau provincial ou départemental, sont chargées du contrôle des actes de lotissement et de construction (permis de construire) et parfois des actes de procédure et d’exécution pour les travaux publics (routes…).

Ainsi, en Egypte, l’administration générale de la planification et du logement (GOPP) du ministère du Logement et de l’équipement, est l’auteur d’une planification ambitieuse, qui est mise en œuvre localement par les gouvernorats chargés entre autres de l’étude détaillée des projets. Le ministère exerce également sa tutelle sur des agences publiques en charge des extensions ; la mise en œuvre des projets de villes nouvelles est quant à elle confiée à des sociétés d’aménagement ad hoc.

En Algérie, en revanche, les fonctions d’aménagement du territoire et de planification d’une part, d’urbanisme d’autre part, sont nettement distinguées au sein de deux ministères. La direction de l’urbanisme et de l’architecture du Ministère de l’Habitat exerce ainsi sa tutelle sur ses antennes régionales ainsi que sur des bureaux d’études publics, qui reçoivent des financements spécifiques pour élaborer des plans d’urbanisme et d’aménagement des communes.
Si dans certains pays, comme le Maroc, la Tunisie, la Palestine ou le Liban, les municipalités jouent un rôle croissant dans l’aménagement urbain, leur autonomie est largement limitée par l’Etat central, qui conserve la maîtrise de la planification spatiale.

Il n’existe, pour cette raison, dans aucun des pays étudiés, de véritable politique urbaine. Lorsque les politiques publiques traitent de la ville, elles le font « de facto » d’abord en se focalisant sur la production de logement, et plus largement, en tentant de « suivre » par une politique sectorielle d’équipement (eau, déchets, transports publics…) faiblement ou pas coordonnée, la croissance urbaine. Mais les autorités locales, qu’elles soient déconcentrées, ou délocalisées ne disposent généralement d’aucune aucune autonomie leur permettant de planifier leur développement. Elles sont dans l’immense majorité des situations observées sous la coupe des services déconcentrés de l’Etat qui exécutent les programmes dictés par leur administration centrale en ignorant les programmes des autres. L’approche du développement urbain et territorial est principalement sectorielle et ignore généralement les Plans et Schémas directeurs, lorsque ceux-ci existent.

Pour autant, des formes diversifiées de déconcentration existent qui font des gouverneurs et des Walis la pierre angulaire du développement local. Mais cette déconcentration est appréhendée dans un système où chaque ministère délègue des pouvoirs plus ou moins étendus à ses services extérieurs qui sont en principe sous l’autorité du gouverneur, mais prennent en fait leurs ordres auprès des administrations centrales. On assiste donc à une décentralisation descendante, variable d’un département ministériel à un autre, qui est cloisonnée par secteur et relègue au second plan les conditions de la mise en cohérence au niveau des territoires.

De fait, les différents départements ministériels qui interviennent sur la ville le font généralement sans référentiel commun. Ils sont même souvent en concurrence sur l’utilisation des ressources foncières lorsque elles existent (généralement le domaine de l’Etat), des ressources financières du budget de l’Etat ou celles venant des bailleurs de fonds internationaux.
Pourtant, certaines stratégies sectorielles (celle du tourisme par exemple) génèrent des formes de gouvernance territorialisées. Mais celles-ci n’obéissent à aucun mécanisme reproductible et organisé. Elles sont généralement conjoncturelles et tiennent à l’existence, à un moment donné, d’une configuration d’acteurs favorable autour du leadership du gouverneur ou du Wali. Mais ces expériences affrontent rarement la complexité urbaine.

Si les villes, provinces et régions semblent jouir de prérogatives plus importantes que par le passé, elles restent donc sous le contrôle étroit des Etats et de leurs administrations centrales. Celles-ci se trouvent le plus souvent assujetties à un contrôle a priori de leurs décisions, même parfois pour des opérations de gestion parmi les plus routinières, comme le remplacement de fonctionnaires partis à la retraite…
Cette position de « minorité » des collectivités territoriales est renforcée par l’insuffisance chronique des moyens humains, techniques et financiers qui leur sont alloués pour mener à bien leurs missions. Les autorités locales et régionales méditerranéennes souffrent ainsi d’une insuffisance profonde de leur capacité de gestion qui met en doute leur habilité à devenir des acteurs moteurs du développement de leur territoire.